Le concept de "Participation" - l’échelle de participation selon Arnstein

« - Qu’en est-il en pratique de cette participation proclamée comme nécessaire à l’accomplissement de l’action publique ? Pour s’en faire une idée, il convient d’observer les modalités de sa mise en œuvre dans une multiplicité de territoires d’action et pour cela de disposer d’un instrument d’appréciation. Comment juger ce qui est tangible, fictif, effectif ou non dans les pratiques rangées sous cette appellation bien vague de « participation » ? Il existe en fait un instrument faisant consensus dans la plupart des pays, sauf en France, où elle est curieusement méconnue et d’ailleurs non traduite : c’est l’échelle élaborée par Sherry Arnstein en 1969 (Sherry R. Arnstein, « A Ladder of Citizen Participation », journal of American Institutre of Planners 1969. a cette époque, S. Arnstein occupait la fonction de « Special Assistant to the Assistant Secretary of the Departement of Health, Education and Welfare » où elle fut chargée de planifier une stratégie fédérale en vue de mettre fin à la ségéragation dans les hôpitaux publics).

 Les circonstances qui ont présidé à la publication de cette échelle expliquent en bonne partie le consensus dont elle fait l’objet. Elle intervient après les émeutes noires des années 1960 qui ont les villes du Nord des Etats-Unis. Or ces émeutes dirigées contre les discriminations raciales prirent racine, certes, dans le chômage, mais également dans les effets d’une politique de rénovation urbaine de grande ampleur, l’Urban Renewal Act, voté en 1969, qui stipulait que les municipalités désireuses de lutter contre la « taudification » en même temps que de rendre à nouveau attirants les quartiers centraux (les inner cities désertées par les classes moyennes ainsi que les classes ouvrières blanches au profit des minorités ethniques, principalement les Noirs) devaient s’assurer de la participation des habitants de ces quartiers aux opérations menées. Il s’agissait là d’une exigence du pouvoir fédéral, qui avait conditionné l’allocation d’importants crédits au respect par les municipalités d’un ensemble de critères, dont la mise en ouvre d’opérations de participation. Le caractère quelque peu rapide ou factice de la participation en question ajouta au malaise des habitants qui se sont souvent sentis rejetés de ces quartiers. Ce qui a contribué à leur colère qui s’est traduite par les émeutes sanglantes des années 1963 à 1968. le terme de « participation » avait perdu toute crédibilité. Aussi le succès de l’échelle proposée par S. Arnstein vint-il de ce qu’elle s’efforçait de clarifier ce qui pouvait mériter ce nom et à quel titre.

 En quoi consiste donc cette fameuse échelle de la participation selon Arnstein ? Pourquoi a-t-elle recueilli un tel succès en dehors des Etats-Unis ? Parce qu’à propos d’un concept au contenu aussi étendu que vague, elle fournissait un principe très clair de hiérarchisation des pratiques tantôt tenues, tantôt exigeantes associées à ce terme et autorisait à dire ce qui méritait ce nom et ce qui ne le méritait pas. Pour obtenir cette clarification, Sherry Arnstein distingue trois niveaux correspondant à différents registres de pratiques, obtenant au total huit degrés possibles sur son échelle :

• Le premier niveau correspond aux deux premiers degrés, ceux de la manipulation et de la thérapie. A ce stade, le seul objectif est d’éduquer les participants, de traiter (therapy) leurs pathologies à l’origine des difficultés du territoire visé. Le plan qui leur est proposé est considéré comme le meilleur. Ce qui est qualifié de participation vise dès lors exclusivement à obtenir le soutien du public, au travers de techniques relevant de la sphère de la publicité et des relations publiques. Ce premier niveau est considéré par Arnstein comme celui de la non-participation  ;

• Le deuxième niveau comporte trois degrés. En premier, l’information, phase nécessaire pour légitimer le terme de participation mais insuffisant tant qu’elle privilégie un flux à sens unique, sans mise en place de canaux assurant l’effet retour (feed back). En second, vient la consultation également légitimante, mais à peine plus conséquente, car n’offrant aucune assurance que les attentes et suggestions des personnes consultées seront prises en compte. Il s’agit alors d’un simple rituel le plus souvent sans conséquence. En troisième, arrive la réassurance ( placation) qui consiste à autoriser ou même inviter des citoyens à donner des conseils et à faire des propositions mais en laissant ceux qui ont le pouvoir seuls juges de la faisabilité ou de la légitimité des conseils en question. Ce deuxième niveau est celui de la coopération symbolique (tokenism)  ;

• La participation à proprement parler commence avec le troisième niveau qui comporte, lui aussi, trois degrés. Le premier consiste en la formation d’un partenariat, ce qui revient à une redistribution du pouvoir par une formule de négociation entre les citoyens et ceux qui le détiennent. Ces partenariats se concrétisent dans la formation de comités associant ces parties, qui deviennent responsables des décisions et de la planification des opérations. En second, on trouve la délégation de pouvoir, formule proche de la précédente mais qui s’en distingue en ce que les citoyens occupent une position majoritaire (ou disposent d’un droit de veto) qui leur confère l’autorité réelle sur le plan de la décision, ainsi que la responsabilité de rendre compte publiquement de tout ce qui concerne le programme. Enfin, troisième et dernier decgré, le contrôle citoyen, où les tâches de conception, de planification et direction du programme relèvent directement des citoyens, sans intermédiaire entre eux et les bailleurs de fonds du programme. Ce troisième niveau correspond au pouvoir effectif des citoyens . »

 8 Contrôle citoyen
 7 Délégation de pouvoir POUVOIR EFFECTIF DES CITOYENS
 6 Partenariat

 5 Réassurance (placation)COOPERATION SYMBOLIQUE (Tokenism)
 4 Consultation
 3 Information

 2 Thérapie NON-PARTICIPATION
 1 Manipulation